（一）上级业务部门印发工作意见对下级机构设置和编制配备提出要求

　　［案情介绍］

　　2008年6月，G省教育厅印发了《G省教育系统内部审计工作实施办法》。《实施办法》第五条规定：“下列教育部门和单位，设立与本部门、本单位财务机构相同级别的独立的内部审计机构。（一）省教育厅设立审计处，主管全省教育系统内部审计工作；（二）各市（州、地）教育局设立审计科，各县教育局设立审计股；（三）省内本科院校设立审计处；（四）各专科学校设立审计科（处）；（五）省教育厅直属事业单位有条件的设立审计科；（六）有内部审计工作需要但没有条件成立独立审计机构的，可与纪检、监察等部门合署办公或可配备专、兼职审计人员，但在执行审计职能时应有相对的独立性，挂审计的牌子，有审计的公章。”第六条规定：“处级审计机构不应少于三人；科级股级审计机构，不应少于二人；其他单位专职或兼职人员的数额，由单位根据实际需要并报主管部门决定。”

　　2008年10月，接到市县编办反映后，G省编办迅速向省编委领导作了汇报，按照省编委领导的批示，及时对此问题进行了专项查办。经查实，省教育厅审计处原为在财政处加挂牌子的机构，7月份擅自决定独立设置，配备了专门的办公室和工作人员。《G省教育系统内部审计工作实施办法》印发后，因各市、县编办抵制，没有得到执行。

　　［案例分析］

　　2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件要求：机构编制实行“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都要严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或党委、政府审批。除机构编制工作部门外，上级业务部门不得以任何形式干预下级的职能配置、机构设置、编制和领导职数核定，不得对下级的机构编制作出规定；部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，一律无效。

　　2007年，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十六条规定：“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：……（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的”。

　　《解释》第四条规定：“违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百三十六条的规定处理。”

　　G省教育厅印发的《G省教育系统内部审计工作实施办法》，明显违反了机构编制“一支笔”审批制度，省教育厅设立审计处，属于擅自增加机构的违规行为；对下级教育单位的机构编制事项作出规定，属于上级业务部门擅自干预下级机构编制事项的违规行为。

　　1.因G省教育厅“条条干预”的违规问题发现比较早，加之市、县编办的抵制，《G省教育系统内部审计工作实施办法》对下级教育单位的机构编制事项尚没有造成实际影响，即违规行为没有达到“造成严重不良后果”的程度，不满足《解释》第四条规定的违纪定性情节，不构成违纪，可不适用《解释》追究有关责任人员的责任。

　　2.该“条条干预“违规行为应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：（一）违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的；……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定处理。

　　3.教育厅擅自设立审计处，属于机构设置违规问题，违规行为没有造成较大损失，不构成违纪，应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：……（三）擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道的……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定处理。

　　［处理意见］

　　 G省编办或者编委可以按照2002年中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件的要求，通过适当方式在教育和机构编制系统内宣布《G省教育系统内部审计工作实施办法》中涉及机构编制事项的内容无效。对于省教育厅擅自设立的审计处，应要求其立即撤销。

　　（二）上级业务部门以给资金、物资、项目等为条件，要求下级部门设置对口机构

　　［案情介绍］

　　 2009年，Z省按照中央要求推进市县政府机构改革。在改革过程中，Z省林业厅得知有5个地级市提出将市、县农业局和林业局合并，组建农林局，非常着急。

　　2009年11月，Z省林业厅厅长L某主持召开了厅党组会议，要求厅党组成员高度重视此事，阻止这5个市将农业局和林业局合并。经厅党组会研究，明确厅党组书记、厅长L某，厅党组副书记Z某和副厅长、党组成员X某、W某、Q某分别给各个市政府主要领导打电话，要求他们单设林业局，否则今后停止拨付林业专项经费。对于县(市、区)的林业机构设置，他们向各个市政府主要领导承诺，只要在机构改革中单独设置的，每个县(市、区)增加100万的林业专项经费。按照林业厅党组会的部署，L某、Z某、X某、W某和Q某五人分别给5个市的市长或者分管林业的副市长打了电话。省林业厅的干预行为严重干扰了Z省的市县政府机构改革进程，造成了严重不良影响。

　　［案例分析］

　　近年来，一些业务部门从部门利益出发，有的认为“下面有腿好办事”，有的认为“队伍大了有力量”，强调上下对口，通过多种方式干预下级部门的机构设置和编制配置。这些行为干扰了政府机构改革的进程，属于不讲政治，违反政治纪律的行为。

　　林业专项经费本为林业发展服务的，但在本案中，却成了Z省林业厅干预下级机构设置的工具和交易的筹码。Z省林业厅的“条条干预”行为，严重干扰了Z省的市县机构改革进程，造成了严重不良后果，情节较重，构成了违纪，应按照《解释》第四条的规定追究有关责任人员的责任。

　　本案中，林业厅党组书记、厅长L某，厅党组副书记Z某和副厅长、党组成员X某、W某、Q某都是直接责任者。

　　［处理意见］

　　1.按照《解释》第四条“违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百三十六条的规定处理”和《党纪处分条例》第136条“利用职务上的便利，强令党和国家工作人员或者其他从事公务的人员违反有关规定行使职权，情节较重的，给予严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分”的规定，对直接责任者L某、Z某、X某、W某、Q某，分别情节轻重给予党纪处分。

　　2.对于省林业厅的违规行为，Z省机构编制部门可按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：（一）违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的；……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定，进行全省通报，要求各市、县按照中央和省委、省政府、省编委的要求，结合自身实际，扎实推进政府机构改革工作。

　　（三）上级业务部门以评比、考核方式干预下级机构编制事项

　　［案情介绍］

　　S省是我国西部人口大省，经济欠发达，财政负担沉重，180多个县(市、区)中有121个县(市、区)上级财政转移支付超过其可用财力的40%。2009年1月，该省省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于严格控制机构编制和财政供养人口增长的通知》，明确规定今后五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制。

　　2009年12月，S省人口计生委向各市(州)、县(市、区)印发了《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》，通知附件中列举了检查评比的细则。在对县级的细则中规定：“设置计生协会，事业编制5名以上的，得5分”、“所辖各乡镇独立设置计生服务站，配备8名以上工作人员的，得5分”。经统计，自该通知印发至2010年6月，全省有70多个县(市、区)设置了计生协会，新增事业编制360多名，其中40个县(市、区)为机构编制冻结县，违规新增事业编制205名。另外，该通知还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。

　　经S省纪委和编办查实，《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》由省人口计生委办公室主任W某负责起草。在通知起草中，W某曾向人口计生委常务副主任Z某(分管领导)建议在检查评比细则中不加入涉及机构编制事项的内容，但Z某认为在评比细则中明确县级计生协会、乡镇计生服务站机构编制的内容，有利于加强县乡两级计生队伍建设，没有同意。经Z某审核后，《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》报经人口计生委主任W某签发。

　　［案例分析］

　　按照公共支出理论，国家的组织机构本身不存在保持规模适度的机制，而正相反，它内在的有扩大机构和人员规模的追求。当上级财政转移支付占县可用财力40%以上时，表明这个县的财政运行可能已经脱离了实际的经济社会发展水平，必须通过外界“输血”来维持运转。上级财政转移支付的资金，本意是要用于当地经济社会的发展，如果不控制政府规模，上级转移支付的资金中必然会有相当一部分被用于维持政府的庞大规模。所以，对于这样的政府，必须更加严格地控制其人员规模，才能将更多的资金节约下来用于经济和社会发展。S省作为经济欠发达的人口大省，加强机构编制管理，严格控制机构编制财政供养人口增长，五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制，是结合自身实际的科学决策，必须得到严格执行。

　　1.S省人口计生委违反省委办公厅、省政府办公厅通知精神，擅自印发文件，以检查评比的方式干预县级计生部门机构编制事项，导致S省70多个县设置了计生协会，新增事业编制360多名，其中40个县为机构编制冻结县，违规新增事业编制205名。另外该行为还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。该行为造成了严重不良后果，情节较为严重，构成了“条条干预”违纪行为，应按照《解释》第四条的规定追究有关责任人员责任。

　　2.本案中，省人口计生委办公室主任W某是通知的起草者，是承办人。通知经人口计生委常务副主任Z某审核，Z某是审核人。W某在通知起草中，曾向审核人Z某提出过正确意见，Z某没有采纳承办人的正确意见，应负直接责任，W某不承担责任。通知最后经人口计生委主任W某签发，W某为批准人，应负主要领导责任。

　　3. 对于违纪行为，应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条、第十六条的规定予以处理。

　　［处理意见］

　　1.依照《解释》第四条 “违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百三十六条的规定处理”和《党纪处分条例》第136条“利用职务上的便利，强令党和国家工作人员或者其他从事公务的人员违反有关规定行使职权，情节较重的，给予严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分”的规定，可给予直接责任者Z某严重警告或者撤销党内职务处分。

　　2.对于人口计生委主任W某可给予批评教育或者诫勉谈话处理。

　　3.对于S省人口计生委的“条条干预”行为，机构编制部门可按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：（一）违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的；……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定，予以全省通报批评，并按照2002年中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件“部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，一律无效”的要求，宣布《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》中涉及机构编制事项的内容无效。